给政府“出题”的立法，如何避免成为“花瓶法”？法律专家这样破题

　　这项立法，专门给政府“出题”，如何搞好？11月1日，长沙市人大常委会法工委、长沙市法学会法治建设研究会举办了一场特别的研讨会，这是长沙首次在立法的同时进行理论研究，主题是促进型立法专题调研暨研讨，一批专家学者和长沙市直部门负责人参会。

　　10月25日，国内首部针对工程机械产业发展的地方性法规在长沙公布，将于2025年1月1日起实施，法规名为《长沙市促进工程机械产业发展条例》（以下简称《条例》）。

　　长沙市人大常委会党组副书记、副主任曹再兴介绍，正是这次创新之举，在立法过程中引发了各方热烈讨论、观点碰撞，为什么要制定？怎么制定？制定后怎么实施？为了就这些问题形成共识，沉淀理论、服务立法，这次研讨会最终成行。

　　促进型立法，立的是什么法，为什么而立？

　　中南大学法学院副教授邵华以《条例》为例，阐述观点。他认为，工程机械产业当前面临市场调控“失灵”带来的一系列问题，如配套企业不齐全等，“这时候需要政府调控这只‘看不见的手’来拉动产业发展”。

　　邵华认为，《条例》出台后，通过提供研发支持、财税支持、优化政务服务环境等激励措施，将政府的产业政策转化为具体的法律法规，以合理配置资源提高产业竞争力，促进产业健康发展。

　　基于此，有专家总结，促进型立法主要解决“市场失灵”问题，针对政府部门提要求，以期为市场提供更完善的政策和更优的服务。从立法功能角度看，区别于限禁型立法，如《中华人民共和国烟草专卖法》规定禁止向未成年人出售烟草制品，也不同于管理型立法，如《中华人民共和国药品管理法》对药品的研发、生产、流通、使用等环节进行规范管理。

　　促进型法规，要怎么制定？

　　湘潭大学立法研究中心主任、教授李云霖认为，首先要聚焦经济社会发展亟需的领域，如《条例》正是瞄准长沙首个千亿产业工程机械。与此同时，应当注意以倡导性规范为主，注意法律术语的应用等。

　　李云霖还从强调政府服务功能、开展公平竞争审查等方面，提出促进型立法的技术要求，“发挥立法的激励鼓励、正面评价、引导奖赏等功能，实现政府从‘管制’到‘引导’的转变”。

　　制定后怎么实施？

　　“法律的生命在于实践。”长沙理工大学法学院院长、教授张敏纯说，促进型立法一度被质疑是“花瓶法”，主要原因是其以柔性立法为原则，是指导性激励性法律规范，不那么“强硬”的姿态让人产生“喊口号”的错觉。

　　张敏纯认为，这就更需要促进型立法明确更多可操作性的细节，如《条例》第七条规定，政府应当将工程机械新型技术改造、设备以旧换新、新产品研发和推广应用纳入工业经济发展重点，支持企业开展……

　　长沙市法学会秘书长、办公室主任黄俊峰从政府角度提出，为避免出现“九龙治水”等情况，可考虑通过制定配套政策文件来落实立法要求，如建立执行和监督机制，加强各部门协调，明确针对政府不作为启动法律责任追究程序等。

　　“我们后续会努力把研讨成果转化为推动促进型立法实务工作、理论研究工作的实际行动和力量。”中南大学法学院副院长、长沙市法学会法制建设研究会副会长敖双红说。